In der städtischen Mobilitäts- und Transportgeschichte haben Menschen zunächst den Boden (Wege, Straßen, Eisenbahn) und die Gewässer (Boote, Schiffe) genutzt, dann sind wir in den Untergrund (Tunnel, Tiefgaragen) gegangen und haben den hohen Luftraum (Flugzeuge, Hubschrauber) erschlossen. Der „städtische Luftraum“ zwischen und unmittelbar über den Häusern und Bäumen ist – mit Ausnahme hochgestelzter Stadtautobahnen – frei von Verkehr geblieben und dient Vögeln und Insekten zum Flug. Mit rasantem Tempo entsteht eine neue Verkehrsart, die in diese städtische Ebene eindringt und sie belegen will. Die Rede ist von unbemannten Luftfahrzeugen, die wir gemeinhin „Drohnen“ nennen. Müssen wir darüber besorgt sein?

Hobby, Luftbilder, Transport, Personenbeförderung

Drohnen kennen wir als Spielzeuge für Kinder und Hobbypiloten, dazu aus den Medien als Transportmittel für Pakete, das Logistikunternehmen wie DHL, UPS und Amazon erproben. Wir lesen auch über kamerabestückte Drohnen im Einsatz bei der Polizei zur Verkehrsaufklärung und Verbrecherverfolgung, bei der Feuerwehr zur Einschätzung des Brandherdes und bei Immobilienmaklern zur Anfertigung von Luftbildern angebotener Häuser. Über Unfallorten und Demonstrationen schweben zunehmend Kamera-Drohnen der Medienreporter. Viele Aufnahmen in Fernseh- und Kinofilmen sind von Drohnen aus gefilmt worden; es gibt bereits Drohnen-Filmfestivals. Kommerzielle Anwendungspotentiale in Städten liegen vor allem in den Bereichen Bau und Infrastruktur (Inspektionen an Gebäuden, Straßen, Leitungen, …), Foto- und Filmaufnahmen oder im Liefereinsatz für Pakete, Essen, etc.

Auch Personenbeförderung im städtischen Luftraum wird vorbereitet. Airbus arbeitet an einem viersitzigen Personenkopter, der zuerst mit Pilot und später autonom fliegen wird, und auch andere Firmen wollen Personen-Drohnen auf den Markt bringen. Sie werden angekündigt als Verkehrsmittel für Menschen, die dem Autostau auf den Straßen entkommen wollen. – Können künftig Wohlhabende dem Straßenraum entfliegen und im städtischen Luftraum unterwegs sein?

Drohnenwelt

Drohnen werden luftverkehrsrechtlich in Flugmodelle (privater Nutzung) und unbemannte Luftfahrtsysteme (kommerzielle Nutzung) unterteilt. Sie fliegen entweder funk-ferngesteuert oder per interner Computersteuerung, also autonom. Autonome Drohnen sind in Deutschland derzeit noch nicht zugelassen; die von Logisti­kern erprobten Paketcopter werden aber in diese Kategorie fallen, denn schließlich geht es um die Einsparung von Personal. Mikro- und Spielzeugdrohnen sind nur wenige Zentimeter groß bei Gewichten von meist unter 250 Gramm. Durchschnittliche Hobbydrohnen bewegen sich im Bereich von unter fünf Kilogramm. Drohnen für den professionellen Einsatz erreichen Systemgewichte von bis zu 15 Kilogramm und Durchmesser von bis zu zwei Metern.

Drohnenwelle

400.000 solcher Drohnen sind nach Schätzung der Deutschen Flugsicherung (DFS) in Deutschland verkauft worden. Viele von ihnen sind nicht in der freien Landschaft, sondern in den Städten im Gebrauch. Drohnen waren Medienberichten zufolge ein Renner im vergangenen Weihnachts­geschäft. Wachstumsprognosen rechnen mit einer zehnfachen Steigerung der globalen Verkaufszahlen von 2015 bis 2021 mit 68 Millionen verkauften zivilen Drohnen pro Jahr. Derzeit entfallen auf Europa 30 Prozent des globalen Droh­nenabsatzes. Die Drohnen-Welle rollt also bereits in die Geschäfte, in die Ladenkassen und in unsere Städte.

Weckruf für Verkehrsplaner

Längst hat die Eroberung des niedrigen städtischen Luftraums durch Drohnenverkehr begonnen, ohne dass Bürger, Stadtparlamente, Kommunalverwaltungen, Stadtplaner, Verkehrsplaner und Natur- und Umweltschützer mitgeredet haben. Sie wurden vom Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur an der Vorbereitung der luftverkehrsrechtlichen Regelungen auch nicht beteiligt. Ihrerseits haben sie die Drohnenproblematik aber auch nicht auf ihrem Schirm. Die Zunft der Verkehrsexperten – Forscher, Planer, Berater, Regulierer – sollte sich dem neuartigen Drohnenverkehr mit Hochdruck widmen, um die Entwicklung zu planen und zu gestalten, anstatt in wenigen Jahren einen Drohnenverkehrs-Wildwuchs bekämpfen zu müssen.

Wo ist das Problem?

Wir sehen vier Problemkreise:

  1. Eine neue Verkehrsart entsteht aus einer Kombination von technologischem Fortschritt (digitale Steuerung, leichte Stromspeicher), wirtschaftlichen Interessen (Goldmann Sachs rechnet mit einem Marktvolumen von 30 Mrd. US-Dollar bis 2020) und männlicher Technikbegeisterung. Sie belegt eine bisher von Verkehr verschonte Sphäre der Städte, den städtischen Luftraum. Darauf sind Stadt- und, Verkehrsplanung sowie Verkehrsordnungsrecht nicht vorbereitet, während Sicherheitsbehörden bereits nervös an Drohnenabwehrtechniken arbeiten und die Luftverkehrsbehörde an Bundesregelungen arbeitet.
  2. Mit dem rapide wachsenden Einsatz von Drohnen aller Typen und Größen sowie für vielerlei Zwecke wird heute der städtische Luft­raum für den Flugverkehr erschlossen. Wo bislang Vögel zwitscherten und Insekten summten, zieht jetzt das Sirren und Dröhnen von Droh­nen in die Städte ein. Damit beginnt eine neue, historische Dimension der Stadtraumnutzung.
  3. Drohnenverkehr bedeutet den Verlust von städtischer Lebensqualität. Drohnen bewegen sich frei in allen drei Dimensionen, blicken von oben oder von der Seite durch Fenster und auf Freiflächen. Wir verlieren Intimräume, die bislang hinter Mauern und Hecken sowie in Innenhöfen geschützt lagen. Auch das Leben in der dritten, neunten oder zwanzigsten Etage wird nicht mehr davor schützen, dass Drohnen vorbei fliegen. Wenn eine Drohne über oder neben Stadtbewohnern schwebt, wissen diese nicht, ob sie von Voyeuren gefilmt, von der Polizei überwacht, von Kriminellen ausgeforscht oder lediglich durch Hobby- oder Lieferdrohnen belästigt werden. Das Auf- und Abschwellen der Motorgeräusche und das in der Praxis festzustellende Auf und Ab sowie Hin und Her der Geräuschquelle ähnelt den nervensägenden Geräuschen von Stechfliegen; man spannt sich unweigerlich in innerer Abwehrstellung an.
  4. Mit der Drohnentechnologie und dem vielfältigen Anwendungsspektrum stehen wir vor einem Komplex neuer Risiken. Medienberichte über Unfälle, Beinahe-Zusammenstöße, Schmuggel häufen sich. Die Sicherheitsbehörden vieler Länder sind in höchster Alarmbereitschaft, denn sie rechnen mit dem Drohneneinsatz durch ausländische Geheimdienste, durch Kriminelle und Terroristen. Die Deutsche Flugsicherung (DFS) meldet, dass Probleme mit Drohnen im Umfeld von Flughäfen stark zunehmen. Die Industrie verdient bereits durch die Probleme, die sie bereitet und bietet Anti-Drohnen-Drohnen an. Die Gefahr ist so real, dass die Deutsche Telekom demnächst ein Drohnen-Abwehrsystem zum Schutz von kritischen Infrastrukturen, Flughäfen, Sportstadien und Großereignissen anbieten will.

Unzureichender Regelungsansatz

Die Regelung des Drohnenverkehrs erfolgt derzeit ausschließlich luftverkehrsrechtlich unter Interessensabwägung zwischen Nutzerwünschen und Luftverkehrssicherheit. In Deutschland hat das Bundesministerium für Verkehr und Digitale Infrastruktur (BMVI) eine Neuregulierung für Drohnen- und Modellflüge auf den Weg gebracht. Der Entwurf der "Verordnung zur Regelung des Betriebs von unbemannten Fluggeräten" enthält die Elemente Kennzeichnungspflicht, Erlaubnispflicht, Kenntnisnachweis für Steuerer bzw. Piloten, Betriebsverbote (außerhalb der Sichtweite, im kontrollierten Luftraum, über “sensiblen Bereichen” wie Menschenansammlungen, Industrieanlagen und Naturschutzgebieten u.a.) und Ausnahmeerteilung nach Einzelfallbewertung durch die Landes-Luftfahrtbehörden. Der Betrieb eines unbemannten Luftfahrtgeräts innerhalb geschlossener Ortschaften ist den zuständigen Ordnungsbehörden vor Beginn des Flugbetriebes zu melden.

Dabei werden relative Gebietsbestimmungen getroffen, die entweder nur zeit- und situationsbedingt gelten („außerhalb der Sichtweite des Steuerers“, „über Menschenansammlungen, Unglücksorten, Katastrophengebieten“) oder auf feste Einrichtungen bezogen sind („über und in einem Radius von 100 Metern von Industrieanlagen“, „über und in einem Radius von 100 Metern von Liegenschaften von Polizei und anderen Sicherheitsbehörden“). Die Beispiele zeigen bereits, dass die Gebietsbestimmungen in der Praxis wenig praktikabel sein dürften. Wie kann ein Drohnenpilot ohne weiteres erkennen, dass sich sein Flugkörper über und in einem Radius von 100 Metern von „Einrichtungen, in denen erlaubnisbedürftige Tätigkeiten der Schutzstufe 4 nach der Biostoffverordnung ausgeübt werden“, befindet? Während solche Ausschlussgebiete in einer amtlichen Sperrzonen-Karte erfasst werden könnten, bleibt es dem Betreiber immer noch überlassen selbst zu erkennen, ob es sich bei einem belebten Platz um eine „Menschenansammlung“ handelt.

Dass hier nur der Bundesverordnungsgeber am Werk ist, zeigt sich daran, dass der Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen und Flugmodellen „über Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen und Bahnanlagen“ untersagt sein soll, während städtische Hauptverkehrs-, Wohnstraßen und Plätze ebenso wenig erfasst sind wie kommunale Infrastruktureinrichtungen. Da der Betrieb über Wohngrundstücken unter bestimmten Voraussetzungen untersagt ist, bleiben in Stadtgebieten öffentliche Straßenräume, private gewerbliche Grundstücke, Parks, Friedhöfe, Spielplätze, Kleingärten, Schulen, Kindergärten, Krankenhäuser und ähnliche Flächen für den Drohnenbetrieb übrig.

Für eine kommunale Drohnenverkehrsplanung

Drohnenbetrieb ist Verkehr. Drohnen sind Fluggeräte und zählen somit zum Luftverkehr, für dessen Regelung die staatlichen Luftfahrtbehörden zuständig sind. Drohnen in Städten können aber nicht mit Verkehrs- und Frachtflugzeugen, Helikoptern und Luftschiffen verglichen werden. Drohnenverkehr in Städten ist kleinteilig und belegt den niederen städtischen Luftraum. Drohnen fliegen in Straßenräumen – das staatliche Luftverkehrsrecht kann dieser Kleinteiligkeit nicht Rechnung tragen.

Wünschenswert erscheint ein flächenhaftes Drohnenflugverbot innerhalb geschlossener Ortschaften mit Ausnahme von ausgewiesenen Flächen für Drohnenstarts und -landungen, Drohnenverkehrs-Trassen und Drohnenfluggebiete für Hobbyflieger. Gebiets- und Trassenausweisungen könnten über die Bauleitplanung sowie auch durch Verweisung im Luftverkehrsrecht Verbindlichkeit erlangen.

Auch wenn auf Bundesebene bereits ein richtiger und wichtiger Schritt zur Regulierung von Drohnenflügen unternommen wird: Kommunen müssen erkennen, dass die Erschließung des städtischen Luftraums für Drohnen eine hohe Mehrfach-Relevanz für die Bürger und ihre Städte und Gemeinden hat und eine neue Dimension von Verkehr darstellt. Kommunen sollten darüber entscheiden können, ob ihr städtischer Luftraum, namentlich der Luftraum bis 100 Meter Höhe innerhalb geschlossener Ortschaften, für den Drohnenverkehr freigegeben wird. Sie sollten daher Drohnenstart- und Landeplätze sowie Drohnenflugtrassen festlegen können. Dies wird vor allem mit Blick auf autonom fliegende Drohnen notwendig.

Wir schlagen daher die folgende Kombination von Planungs- und Regelungsinstrumentarien für die Belegung des städtischen Luftraums innerhalb geschlossener Ortschaften, d.h. für Innenbereich und bebautes Gelände mit Drohnenverkehr vor:

  • Generelles innerörtliches Flugverbot für Drohnen mit einem Systemgewicht von mehr als 0,5 kg für private und privatwirtschaftliche Zwecke mit behördlichem Erlaubnisvorbehalt.
  • Erteilung von Erlaubnissen (Ausnahmen) für Drohneneinsätze durch Unternehmen, sofern die Flugzwecke im öffentlichen Interesse liegen.
  • Bindung von öffentlichen sowie erlaubten privaten Drohnenflügen an Drohnenflugtrassen und Drohnenfluggebieten, die in einer kommunalen Drohnenleitplanung festgelegt sind.
  • Kennzeichnungs- und Registrierpflicht für alle Drohnen mit einem Systemgewicht von mehr als 250 Gramm vergleichbar der IMEI bei Mobilfunkgeräten.
  • Erfordernis einer Betriebsberechtigung durch SIM-Karte. Bei Erwerb der SIM-Karte sind die Identitätsdaten des Erwerbers zu erfassen, vergleichbar dem Mobilfunk.
  • Erfordernis eines Drohnenflugscheins für Führer von Drohnen über 250 Gramm.

Die BMVI-Verordnung soll bereits im Frühjahr 2017 verabschiedet werden. Es wäre unklug, das Verfahren aufzuhalten, weil die Neuregelung rasch in Kraft gesetzt werden sollte. Dennoch erscheint eine umgehende Nachbesserung unter Berücksichtigung der o.g. Vorschläge unabdingbar. Nur die Städte, Gemeinden und Kreise kennen die örtlichen Gegebenheiten, können die Bürger und Gewerbetreibenden sinnvoll beteiligen, die Überfliegung von Stadtstraßen und städtischen Infrastruktureinrichtungen zweckmäßig regeln und Aspekte der städtischen Lebensqualität in der Abwägung berücksichtigen. Je später die ergänzenden Regelungen in Angriff genommen wird, desto stärker wird sie auf heftigen Widerstand der rasch wachsenden Drohnen-Lobby stoßen.

In Kürze

Drohnen. Eine neue Verkehrsart erobert den städtischen Luftraum: teils nützlich, teils Plage, teils Gefahr. In Ergänzung zu staatlichen Luftverkehrsregelungen und kommunalem Ordnungsrecht sind Stadt- und Verkehrsplaner zu einer Drohnenverkehrsplanung aufgerufen.

 

Dieser Artikel von Konrad Otto-Zimmermann und Franz Roeßiger, The urban Idea ist in mobilogisch!, der Vierteljahres-Zeitschrift für Ökologie, Politik und Bewegung, Heft 1/2017, erschienen.

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